Ref.: Parecer nº 040/2012
Memo. Presidência nº 028/GAB.Pres/2012
Sra. Procuradora Legislativa Supervisora
Setor de Processo Legislativo
Trata-se de parecer solicitado a esta Procuradoria por parte da Presidência da Câmara Municipal de São Paulo acerca das eventuais limitações incidentes sobre a atividade legislativa e as cautelas a serem adotadas de forma a evitar possíveis irregularidades ou ilegalidades na tramitação e aprovação dos diversos projetos de lei desta Casa, tendo-se em vista que neste ano de 2012 serão realizadas eleições municipais e a legislação vigente estabelece limitações às atividades dos Agentes Públicos, dentre os quais se inserem os detentores de mandato eletivo (art. 73, § 1º, da Lei Federal nº 9.504/1997, com a redação conferida pela Lei Federal nº 11.300/2006).
Para o devido estudo deste assunto procederemos a uma divisão do tema em tópicos a fim de facilitar e promover a sua plena compreensão.
A) DESPESAS COM PESSOAL E REVISÃO DE REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS
De acordo com o parágrafo único do art. 21 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) é nulo de pleno direito o ato que provoque aumento de despesa com pessoal nos 180 dias antes do final do mandato, aplicável expressamente ao Prefeito e à Câmara Municipal (art. 20).
Já no que se refere à revisão de remuneração dos servidores públicos, o inciso VIII do art. 73 da Lei nº 9.504/97, a qual estabelece normas gerais para as eleições, determina que é proibido aos agentes públicos, servidores ou não, fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, a partir do início do prazo estabelecido no art. 7º (180 dias antes da eleição) desta Lei e até a posse dos eleitos.
Acerca do tema, vale a pena transcrever a resposta à Consulta nº 782/2002 formulada junto ao Tribunal Superior Eleitoral:
REVISÃO GERAL DE REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS – CIRCUNSCRIÇÃO DO PLEITO – ART. 73, INC. VIII, DA LEI 9.504/97 – PERDA DO PODER AQUISITIVO – RECOMPOSIÇÃO – PROJETO DE LEI – ENCAMINHAMENTO – APROVAÇÃO.
1. O ato de revisão geral de remuneração dos servidores públicos, a que se refere o art. 73, inciso VIII, da Lei nº 9.504/97, tem natureza legislativa, em face da exigência contida no texto constitucional.
2. O encaminhamento de projeto de lei de revisão geral de remuneração de servidores públicos que exceda à mera recomposição da perda do poder aquisitivo sofre expressa limitação do art. 73, inciso VIII, da Lei nº 9.504/97, na circunscrição do pleito, não podendo ocorrer a partir do dia 9 de abril de 2002 até a posse dos eleitos, conforme dispõe a Resolução/TSE nº 20.890, de 9.10.2001.
3. A aprovação do projeto de lei que tiver sido encaminhado antes do período vedado pela lei eleitoral não se encontra obstada, desde que se restrinja à mera recomposição do poder aquisitivo no ano eleitoral.
4. A revisão geral de remuneração deve ser entendida como sendo o aumento concedido em razão do poder aquisitivo da moeda e que não tem por objetivo corrigir situações de injustiça ou de necessidade de revalorização profissional de carreiras específicas.
O que o dispositivo proíbe, portanto, é a concessão geral de aumentos reais de remuneração dos servidores públicos a partir do prazo fixado no art. 7º da Lei Eleitoral, de forma que reajustes meramente inflacionários, para reposição da perda do poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, são admitidos, conforme enuncia o inciso X do art. 37 da Constituição Federal.
Dessa forma, da análise de referido dispositivo, conclui Thales Tácito Cerqueira e Camila Albuquerque Cerqueira:
Podemos assim resumir o inc. VIII do art. 73 da Lei n. 9504/97: 180 dias anteriores às eleições está proibido o aumento salarial, na circunscrição do pleito em que estas forem ser realizadas (exemplo: eleições municipais não restringem aumento de salário de servidor público estadual). Mas isto não significa que nesse período não possa ser feita, segundo o TSE na CTA n. 782/2002, “recomposição salarial”, leia-se mera correção monetária pelos índices oficias, pois o que a lei veda é a “revisão geral da remuneração que exceda à recomposição da perda do poder aquisitivo ao longo do ano da eleição”, ou, em uma linguagem mais simples, o aumento de vencimento disfarçado de “recomposição”. (In, Direito Eleitoral Esquematizado, São Paulo: Saraiva, 2011. p. 582/583.)
Parece, portanto, não haver dúvida sobre a sua incidência no processo legislativo para obstar seja a propositura, seja a aprovação de projetos de lei que tenham estes objetivos quando desrespeitados os limites temporais indicados pelos prazos fixados nas leis para referidas hipóteses, salvaguardados, apenas, os reajustes meramente inflacionários.
B) TROFÉUS E PRÊMIOS
De acordo com a dicção do § 5º do art. 23 da Lei Federal nº 9.504/97, com as alterações da Lei nº 11.300, de 10 de maio de 2006, ficam vedadas quaisquer doações em dinheiro, bem como de troféus, prêmios, ajudas de qualquer espécie feitas por candidato, entre o registro e a eleição, a pessoas físicas e jurídicas.
A doutrina lembra que antes deste dispositivo era muito comum a oferta de troféus e prêmios por candidatos em torneios esportivos e rodeios, em troca de publicidade e promoção pessoal dos candidatos, às vezes nomeando o evento com o nome do candidato.
Tudo isto favorecia, evidentemente, os candidatos com maior poder econômico. Hoje pode até ser realizado o evento com o nome do candidato, mas está vedada a doação de dinheiro ou bens. Estende-se a proibição também a ajudas como a disponibilização de veículos, especialmente ambulâncias.
Há entendimento de que este dispositivo está equivocadamente disposto e deveria estar alinhado com o § 6º do art. 39 (é vedada na campanha eleitoral a confecção, utilização, distribuição por comitê, candidato, ou com a sua autorização (lembrando que o Tribunal Superior Eleitoral já assentou entendimento de que o consentimento pode ser dado por alguém com consentimento do candidato ou seu conhecimento presumido), de camisetas, chaveiros, bonés, canetas, brindes, cestas básicas ou quaisquer outros bens ou materiais que possam proporcionar vantagem ao eleitor), pois estaria caracterizada despesa eleitoral vedada.
O dispositivo deve ser analisado ainda, sob a ótica do abuso do poder econômico, caracterizando-se como ajuda ou vantagem de qualquer espécie outorgada pelo candidato ao eleitor na forma de suposta “caridade”.
É possível inferir, portanto, que o dispositivo tem por objetivo evitar que os candidatos em melhor condição econômica façam uso de subterfúgios para agraciar o eleitor e captar o seu voto.
Dúvida pertinente tange à possibilidade ou não de concessão de honrarias pela Câmara Municipal, cuja iniciativa tenha sido de um candidato, bem como se este aspecto obsta o processo legislativo.
Adotado este contexto de interpretação a que aludimos neste ponto, é possível inferir que a simples outorga de prêmios e honrarias institucionais, custeadas pela entidade concedente e entregues em caráter despersonalizado, como ocorre na Câmara Municipal, não está alcançada por este dispositivo. Além do mais, seguindo a lógica adotada pela lei eleitoral, verifica-se que a concessão de honrarias pela Câmara Municipal já existe e possui uma sistemática consolidada no Regimento Interno da Casa há anos, o que descaracterizaria a hipótese de tentativa de captação de votos ou de campanha pré-eleitoral.
Entretanto, como a doutrina e a jurisprudência dos Tribunais Eleitorais são tímidas ao tratar do presente tema, não existindo qualquer orientação específica sobre a matéria, recomendamos que a instituição deixe de criar novos prêmios durante o ano eleitoral, em especial ao período que corresponde do registro da candidatura à eleição, recomendando-se, ainda, cautela nas cerimônias de entrega de títulos para que essas não se transformem em comícios ou palanque de proselitismo político-eleitoral, o que denotaria o uso da máquina pública em prol de candidato, o que é, evidentemente, vedado.
C) DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE BENS, VALORES E BENEFÍCIOS
O art. 73, § 10 da Lei Federal nº 9.504/97, com as alterações da Lei Federal nº 11.300, de 10 de maio de 2006 (estabelece normas gerais para as eleições) fixa que no ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa.
O artigo é abrangente e no que concerne especificamente ao processo legislativo algumas importantes questões devem ser abordadas.
A primeira delas tange aos projetos de lei que cuidam de benefícios fiscais. Isto porque, embora seja competência concorrente do Legislativo e do Executivo iniciar o processo legislativo em matéria tributária, eis que nenhuma restrição se verifica quer no art. 37, quer no art. 69 da Lei Orgânica, a proposta esbarraria no disposto no art. 73, § 10, da Lei Federal nº 9.504/97, a qual veda a concessão de benefício fiscal em ano eleitoral.
Acerca da concessão de isenção fiscal em ano eleitoral destaque-se, ainda, o disposto no art. 42 da Lei Complementar º 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) combinado com o 167, inciso II da Constituição Federal, in verbis:
Art. 42. É vedado ao titular do Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenham parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.
Art. 167. São vedados:
(…)
II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
Dessa forma, verifica-se que nos últimos 8 (oito) meses do mandato, Prefeito e Vereadores não podem contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele (mandato), ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Recentemente o Tribunal Superior Eleitoral entendeu que a concessão de benefício fiscal que importe em redução do valor da dívida ativa ou dos tributos devidos pelos contribuintes é equiparada à distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios atraindo, desse modo, o regramento contido no § 10 do art. 73, da Lei Federal 9.504/97. Eis o teor da consulta respondida à unanimidade pelo Tribunal Superior Eleitoral:
Município. Dívida ativa. Ano das eleições. Benefício fiscal. Conduta vedada. Caracterização.
Decorre do § 10 do art. 73 da Lei nº 9.504/1997 que, no ano relativo ao pleito, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da administração pública. Ao administrador público somente é dado fazer o que é autorizado em lei, tendo em conta o princípio da legalidade estrita, enquanto o particular encontra obstáculo quando existente disciplina proibitiva.
A interpretação teleológica do preceito revela a impossibilidade de a máquina administrativa ser manipulada com vistas a conquistar simpatizantes para determinada candidatura. De início, benefícios concernentes à dívida ativa do município não podem, ainda que previstos em lei, ser implementados no ano das eleições. O mesmo ocorre, no citado período, quanto à iniciativa de projeto de lei objetivando tal fim.
Sendo assim, a norma do § 10 do art. 73 da Lei nº 9.504/1997 é obstáculo a ter-se, no ano das eleições, o implemento de benefício fiscal referente à dívida ativa do município, bem como o encaminhamento de projeto de lei à Câmara de Vereadores, no aludido período, objetivando a previsão normativa voltada a favorecer inadimplentes. (Consulta nº 1531-69.2010.6.00.0000/DF, rel. Min. Marco Aurélio, em 20.9.2011). (grifo nosso)
A questão relativa aos programas sociais também está abarcada no art. 73, § 10, da Lei Federal nº 9.504/97, pois, segundo ele, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa.
Assim, percebe-se da singela leitura do citado dispositivo que os programas sociais permitidos são aqueles que já foram autorizados por lei e já estão em execução orçamentária desde o exercício anterior, não podendo a contrario sensu serem implementados no ano eleitoral, tendo-se em vista, ainda, o prazo aludido pelo art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal já destacado.
Nesse sentido, os acórdãos n.º 1002, proveniente do Tribunal Regional Eleitoral de Goiás, e 497, advindo do Tribunal Regional Eleitoral de Rondônia, os quais destacam a necessidade dos atos e ações sociais realizados no ano da eleição estarem em execução orçamentária já no exercício anterior, demonstrando a continuidade das atividades do Poder Público.
Da doutrina, colhe-se a lição de José Jairo Gomes:
A regra é a proibição da distribuição. Assim, em ano eleitoral, a Administração Pública só pode distribuir gratuitamente bens, valores ou benefícios se ocorrer alguma das hipóteses legais especificadas, a saber: calamidade pública, estado de emergência ou existência de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior. As duas primeiras devem ser demonstradas. A última, pressupõe a existência de política pública específica, em execução desde o exercício anterior, ou seja, já antes do ano eleitoral. Quer-se evitar a manipulação dos eleitores pelo uso de programas oportunistas, que, apenas para atender circunstâncias políticas do momento, lançam mão do infortúnio alheio como tática deplorável para obtenção de sucesso nas urnas.
Para a configuração da hipótese inscrita no inciso IV, é preciso que o agente use "a distribuição gratuita de bens e valores" em prol de candidato. Não se exige que durante o período eleitoral o programa social antes implantado seja abolido, ou tenha interrompida ou suspensa sua execução. O que se proíbe é tão-só o seu desvirtuamento, a sua colocação a serviço de candidatura, enfim, o seu uso promocional. (In, Direito Eleitoral. Belo Horizonte: Del Rey, 2008. p. 418)
Por sua vez, Olivar Coneglian adverte:
A distribuição de bens só se torna possível em três circunstâncias:
-no caso de calamidade pública;
-no estado de estado de emergência;
-quando o programa social está estabelecido em lei e já em execução orçamentária no ano anterior ao da eleição.
Para o último caso, deve-se observar que a lei e o orçamento, preexistentes ao programa, devem ter nascido no penúltimo ano anterior à eleição. Assim, na eleição de 2006, a lei criadora ou autorizadora do programa deve ser de 2004, pois o ano de 2005 é o ano da execução que permite que o programa exista em 2006. (In, Lei das Eleições comentada. 4ª ed. rev. atual. Curitiba: Juruá, 2006. p. 359)
Destaque-se, ainda, a seguinte decisão proveniente do Tribunal Regional Eleitoral do Paraná:
REPRESENTAÇÃO ELEITORAL – INSTITUIÇÃO DE PROGRAMA SOCIAL EM ANO ELEITORAL – CONSTRUÇÃO DE ABRIGO ESPECÍFICO PARA ATENDIMENTO DO PROGRAMA SOCIAL, INICIADO NO ANO DE 2007 E COM PREVISÃO NO PLANO PLURIANUAL 2006-2009 – DOTAÇÃOORÇAMENTÁRIA PARA TANTO – EXECUÇÃO DO PROGRAMA SOCIAL EM CONTINUAÇÃO AO TÉRMINO DA OBRA – AUSÊNCIA DE IRREGULARIDADE – INEXISTÊNCIA DE USO PROMOCIONAL DO PROGRAMA SOCIAL EM FAVOR DO CANDIDATO À REELEIÇÃO – REGULARIDADE NA DESTINAÇÃO DE FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS PARA ATENDIMENTO DE PROGRAMA SOCIAL DO MUNICÍPIO – AUSÊNCIA DE PEDIDO DE VOTOS E DE CUNHO ELEITORAL – INOCORRÊNCIA DE COMPRA DE VOTOS – NÃO CONFIGURAÇÃO DE ABUSO DE AUTORIDADE – RECURSO DESPROVIDO. Uma vez que houve previsão orçamentária no plano plurianual e nas leis orçamentárias municipais, nos anos que antecederam ao pleito, para a construção do abrigo ao trabalhador volante, o início do atendimento ao público ao término da referida construção (começada em 2007), constitui continuação do programa social já em andamento. (RE 8479 PR. Relator: Irajá Romeo Hilgenberg Prestes Mattar, data de julgamento: 07/06/2010, Data de Publicação: DJ – Diário de justiça, Data 11/06/2010)
Importante sublinhar que afora esses casos de continuidade de atuação do Poder Público, também permanecem com sua execução inalterada os serviços essenciais, ainda que durante o período eleitoral, uma vez que a máquina administrativa não pode parar. Assim, a distribuição regular de bens, valores ou benefícios, tais como merenda escolar, vacinações, etc., não é proibida, mas, sim, o uso promocional e político realizado a partir desses.
Ressalte-se, por fim, uma limitação à própria exceção do § 10, do art. 73, da Lei Federal nº 9.504/97, existente no § 11 do mesmo artigo. (Incluído pela Lei Federal nº 12.034, de 2009), no que concerne aos programas sociais, qual seja, a de que nos anos eleitorais, os programas sociais de que trata o § 10 não poderão ser executados por entidade nominalmente vinculada a candidato ou por esse mantida.
Diante de todo o exposto, conclui-se, com base na redação do art. 73, § 10 da Lei Federal nº 9.504/97, que no ano eleitoral não podem ser propostas ou aprovadas medidas legislativas que visem à implementação de programas sociais ressalvada a continuidade daqueles autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa.
Tais aspectos, conjugados com as disposições do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, obstaculizam também a proposição e a aprovação de projetos de leis relativos à isenção fiscal no ano de 2012 (ano de eleições municipais). Contudo, os projetos de lei que tratem de isenção fiscal propostos anteriormente ao ano eleitoral, vale dizer, propostos anteriormente a 2012, poderão tramitar e serem devidamente instruídos no ano eleitoral. Todavia, só poderão ser aprovados no ano seguinte às eleições municipais, ou seja, tais proposituras poderão tramitar e serem instruídas normalmente em 2012, mas só poderão ser aprovadas a partir de 2013.
Na verdade, a ressalva destacada no último parágrafo se aplica não apenas à isenção fiscal, mas também aos programas sociais, vale dizer, os projetos de lei atinentes a estas matérias propostos anteriormente a 2012 poderão normalmente tramitar e serem instruídos, mas só poderão ser aprovados no ano seguinte às eleições municipais, tendo-se em vista que não pode existir uma nova proposição de referidos temas em 2012 por todas as razões expostas ao longo do presente parecer.
D) CONCLUSÃO
Tendo-se em vista as variadas questões tratadas ao longo deste parecer, procuraremos apresentar uma síntese dos pontos estudados e das recomendações efetuadas ao longo do presente estudo.
No que concerne ao tema despesas com pessoal e revisão de remuneração de servidores públicos, concluímos que fica obstaculizada a propositura, bem como a aprovação de projetos de lei que tenham estes objetivos quando desrespeitados os limites temporais indicados pelos prazos fixados nas leis para referidas hipóteses, vale dizer, 180 dias antes do final do mandato (art. 21 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) para as despesas com pessoal e 180 dias antes da eleição (art. 7º da Lei Federal nº 9.504/1997) para a revisão de remuneração de servidores públicos, salvaguardados, apenas, os reajustes meramente inflacionários (inciso X do art. 37 da Constituição Federal).
No que se refere aos projetos de lei que cuidam da concessão de troféus e prêmios, orientamos, a luz do disposto no § 5º do art. 23 da Lei Federal nº 9.504/97, com as alterações da Lei nº 11.300, de 10 de maio de 2006, no sentido de ser possível a simples outorga de prêmios e honrarias institucionais, custeadas pela entidade concedente e entregues em caráter despersonalizado, adotando-se, apenas, a devida cautela nas cerimônias de entrega de títulos para que essas não se transformem em comícios ou palanque político-eleitoral, o que denotaria o uso da máquina pública em prol de candidato, o que é, evidentemente, vedado.
Recomendamos, ainda, que como não há uma orientação específica sobre a matéria por parte dos Tribunais Eleitorais, que a instituição deixe de criar novos prêmios durante o ano eleitoral.
No que tange aos projetos de lei que tratam de programas sociais, enunciamos com base na redação do art. 73, § 10 da Lei Federal nº 9.504/97, que no ano eleitoral não podem ser propostas ou aprovadas medidas legislativas que visem à implementação de programas sociais ressalvada a continuidade daqueles autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior.
Tais aspectos, conjugados com as disposições do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, obstaculizam também a proposição e a aprovação de projetos de leis relativos à isenção fiscal no ano de 2012 (ano de eleições municipais).
Ressalte-se, contudo, que para todos os casos acima mencionados, as restrições temporais não impedem a instrução de projetos de lei que tenham sido propostos anteriormente às limitações temporais impostas, lembrando-se apenas que sua aprovação fica condicionada ao escoamento dos prazos respectivos.
Permanecemos à disposição para os esclarecimentos que se fizerem necessários.
Carlos Eduardo de Araujo
Procurador Legislativo
OAB/SP 256.848
RF 11.341
